КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

Именем Республики Карелия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 июля 2014 года

По делу о проверке на соответствие Конституции Республики
Карелия Указа Главы Республики Карелия от 13 сентября
2012 года № 121 "Об определении видов разрешенной охоты
в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия,
за исключением особо охраняемых природных территорий
федерального значения" в связи с обращением
Хворова Анатолия Павловича

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего Т.Н.Фотиной, судей С.А.Беньяминовой, А.А.Тайбакова,
с участием сторон: заявителя А.П.Хворова, представителей Главы Республики Карелия - Н.В.Бедоевой, О.М.Гаврош, -
руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "б" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Указа Главы Республики Карелия от 13 сентября 2012 года № 121 "Об определении видов разрешенной охоты в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Хворова Анатолия Павловича.
Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия Указ Главы Республики Карелия "Об определении видов разрешенной охоты в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения".
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А.Тайбакова, объяснения сторон, выступления представителей: Прокуратуры Республики Карелия - А.А.Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - Е.В.Журавлевой, Министерства сельского, рыбного и охотничьего хозяйства Республики Карелия - Е.Г.Кима, депутата Законодательного Собрания Республики Карелия - О.Н.Шмаеник, Карельской региональной общественной организации охотников и рыболовов - В.А.Тольского, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия

установил:

1. Указ Главы Республики Карелия "Об определении видов разрешенной охоты в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения" № 121 издан Главой Республики Карелия 13 сентября 2012 года, опубликован в газете "Карелия" № 70 (2323) от 20 сентября 2012 года и действует по настоящее время.
Согласно оспариваемому Указу Главы Республики Карелия в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, установлены следующие виды разрешенной охоты: промысловая охота, любительская и спортивная охота, охота в целях осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности, охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов, охота в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов, охота в целях содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания.
По мнению заявителя, оспариваемый Указ Главы Республики Карелия не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 5 (части 1 и 2), 8 (часть 2), 16, 17, 19, 21, 53 (часть 2), поскольку, не предусматривая такой вид охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, возможность которой определена статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не обеспечивает право на традиционное природопользование и традиционную хозяйственную деятельность вепсов, относящихся к коренному малочисленному народу Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, согласно перечню, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 года № 536-р, проживающих в Республике Карелия в Прионежском муниципальном районе (Шокшинское вепсское, Шелтозерское вепсское, Рыборецкое вепсское сельские поселения). Указанные сельские поселения входят в перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р.
В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Таким образом, Указ Главы Республики Карелия "Об определении видов разрешенной охоты в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения" является предметом рассмотрения по настоящему делу, поскольку на его основании решается вопрос о возможности реализации права на осуществление такого вида охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, к числу которых относятся вепсы.
Конституционность названного Указа в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.
2. К числу конституционно защищаемых ценностей, наряду с основными правами и свободами человека и гражданина, относятся права коренных малочисленных народов, которые, хотя и не названы конкретно, но государство берет на себя обязательство обеспечивать дополнительными (или специальными) гарантиями в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69 Конституции Российской Федерации, статья 21 Конституции Республики Карелия). Права коренных малочисленных народов производны от конституционных характеристик Российской Федерации и Республики Карелия как демократических, правовых и социальных государств, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (часть 1 статьи 1, статья 2, часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации; часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 3, части 1, 3 и 4 статьи 4, статья 16 Конституции Республики Карелия).
Наделение коренных малочисленных народов по Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Карелия особым статусом означает, что государство признает их своеобразие, социальную и культурную самобытность, обусловленную географическими, культурными, религиозными и иными факторами, а также необходимость особого правового регулирования, берет на себя постоянную обязанность гарантировать их специальные права, включая права на традиционное природопользование, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни, и руководствуется ими при принятии необходимых нормативных правовых актов и в правоприменительной практике.
Соответственно, указанные права предоставляются лицам, имеющим основание (по крови и образу жизни) относить себя к коренным малочисленным народам, и которые при необходимости должны подтвердить принадлежность к ним. В Республике Карелия общим требованиям, установленным Федеральным законом от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", позволяющим быть отнесенными к коренным малочисленным народам: проживание на территориях традиционного расселения своих предков, сохранение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, наличие численности в Российской Федерации менее 50 тысяч человек, осознание себя самостоятельной этнической общностью, включение в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, - соответствует этническая общность вепсов, проживающих в Республике Карелия в Прионежском муниципальном районе (Шокшинское вепсское, Шелтозерское вепсское, Рыборецкое вепсское сельские поселения). Соответствующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, относящие вепсов к коренным малочисленным народам Российской Федерации, а также к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, определяющие места их традиционного проживания, были приняты по представлению органов государственной власти Республики Карелия, в результате чего возникли соответствующие правоотношения: коренной малочисленный народ - вепсы - обрели специальные права, а на Республику Карелия возложена обязанность их обеспечения и защиты (постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года № 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации", распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 года № 536-р, распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р).
Следовательно, органы государственной власти Республики Карелия обязаны в полной мере обеспечить защиту прав коренного малочисленного народа - вепсов - не ниже стандартов международно-правового и федерального уровня с учетом региональных особенностей и соблюдением конституционных требований о равенстве, справедливости и верховенстве права (части 1 и 4 статьи 4, части 1 и 2 статьи 5, часть 3 статьи 16, статья 19 Конституции Республики Карелия).
3. Приоритет в обеспечении прав коренных малочисленных народов принадлежит федеральным органам государственной власти. Это вытекает из Конституции Российской Федерации, которая относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защиту прав национальных меньшинств, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Российской Федерации (пункты "в", "е" статьи 71). Специальные права коренных малочисленных народов, кроме Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, могут закрепляться федеральными законами (часть 1 статьи 76).
Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, природопользование, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б", "д" и "м" части 1 статьи 72). При этом общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Решение вопросов организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации, объявленных охраняемыми государством ценностями, в соответствии с подпунктом 54 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В сфере природопользования наряду с общим правом на использование природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации, проживающих на соответствующей территории (статья 9 Конституции Российской Федерации, статья 8 Конституции Республики Карелия), федеральными законами в качестве правовых гарантий предусмотрены специальные права для коренных малочисленных народов в Российской Федерации, в частности: право на приоритетное пользование животным миром, право на рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, право на использование водных объектов и лесов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и другие (статья 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ "О животном мире", статья 25 Федерального закона от 20 декабря 2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", статья 54 Водного кодекса Российской Федерации, статья 48 Лесного кодекса Российской Федерации).
По смыслу нормоположений Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" вид охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется только лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами, а также лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования, и выделяется как особый (пункт 4 статьи 2, пункт 7 части 1 статьи 12, часть 1 статьи 19).
В перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации включена промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции (распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р).
Федеральный законодатель установил, что охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в отличие от других видов охоты, осуществляется без каких-либо разрешений, то есть допускает упрощенный доступ к охотничьим ресурсам. Вместе с тем добыча охотничьих ресурсов должна осуществляться в соответствии с Правилами охоты, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Допустимый объем добычи охотничьих ресурсов определен как необходимый для удовлетворения личного потребления, продукция, полученная при осуществлении такой охоты, используется для личного потребления или реализуется организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты (части 2 и 3 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Поскольку существование коренных малочисленных народов, находящихся в уязвимом положении в условиях глобализации и активного освоения природных богатств, в качестве самостоятельных этнических общностей напрямую зависит от сохранения их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и систем хозяйствования, то закрепление федеральным законодателем права на охоту с целью обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, с одной стороны, направлено на их возрождение, сохранение и развитие, а с другой - на преодоление фактического неравенства в возможности доступа данной категории граждан к определенному благу (охотничьим ресурсам) в указанной сфере.
Отнесение вопросов природопользования, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов означает, что соответствующая группа прав должна обеспечиваться согласованными действиями Российской Федерации в целом и каждого из ее субъектов, при том, что субъекты Российской Федерации обязаны в полной мере реализовать на своей территории федеральный стандарт прав национальных меньшинств.
Таким образом, Республика Карелия вправе осуществлять регулирование по вопросам организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации, но только в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федеральных законов, что согласуется с их свойством верховенства на всей территории Российской Федерации и предполагает недопустимость установления законодательством субъектов Российской Федерации правовых препятствий для реализации закрепляемых ими прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 4, часть 2 статьи 6, части 1 и 2 статьи 15, часть 2 статьи 19, статьи 55 и 76 Конституции Российской Федерации).
4. В системе действующего правового регулирования оспариваемый Указ Главы Республики Карелия определяет разрешенные в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия виды охоты, распространяется на неограниченный круг лиц, действует на всей территории Республики Карелия и является нормативным правовым актом Республики Карелия.
Поскольку используемый Главой Республики Карелия в данном случае дозволительный метод правового регулирования определяет границы разрешаемого поведения, то в настоящее время с учетом отсутствия иных актов Главы Республики Карелия, определяющих разрешенные виды охоты, в охотничьих угодьях на всей территории Республики Карелия могут осуществляться только те виды охоты, которые прямо перечислены в оспариваемом Указе. В этом нормативном правовом акте не предусмотрен такой вид охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а потому он не может осуществляться.
Отсутствие указанного вида охоты создает для вепсов - коренного малочисленного народа Севера - правовое препятствие для реализации на территории Республики Карелия указанного права, поскольку не обеспечивает механизм его реализации, а, следовательно, допускает снижение уровня федеральных законодательных гарантий конституционно-правового статуса коренного малочисленного народа Севера - вепсов.
При таких обстоятельствах невозможность реализации на территории Республики Карелия права на осуществление особого вида охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа - вепсов, проживающих в Республике Карелия в Прионежском муниципальном районе (Шокшинское вепсское, Шелтозерское вепсское, Рыборецкое вепсское сельские поселения), приобретает конституционный аспект.
Согласно статье 19 Конституции Республики Карелия все равны перед законом и судом.
Раскрывая содержание конституционного принципа равенства прав человека и гражданина, Конституционный Суд Республики Карелия указывал, что соблюдение формально-юридического равенства не исключает возможности и обязывает государство предоставлять специальные права, льготы и преференции различным категориям граждан в целях преодоления их фактического неравенства (Постановление от 13 августа 2003 года).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации конституционный принцип равенства распространяется не только на права и свободы, непосредственно провозглашенные Конституцией Российской Федерации, но и на связанные с ними другие права граждан, приобретенные на основании закона (Определение от 10 декабря 2002 года № 316-О).
Применительно к коренным малочисленным народам, которые, как и любые национальные меньшинства, объективно обладают меньшими возможностями для самовыражения и отстаивания своих прав и интересов, это предполагает создание преимуществ, гарантирующих достижение реального равенства прав и законных интересов данных народов с основными правами и свободами человека и гражданина, а также механизмов реализации таких преимуществ.
Вопреки конституционным требованиям равенства и верховенства закона, оспариваемый Указ Главы Республики Карелия не обеспечивает защиту указанного специального права, предоставленного федеральным законодательством для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, на осуществление такого вида охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, а потому не соответствует Конституции Республики Карелия
Таким образом, оспариваемый Указ Главы Республики Карелия не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 2), 4 (части 1 и 2), 5, 19, в той мере, в какой он в системе действующего правового регулирования не обеспечивает возможность реализации на территории Республики Карелия права на осуществление такого вида охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа - вепсов, проживающих в Республике Карелия в Прионежском муниципальном районе (Шокшинское вепсское, Шелтозерское вепсское, Рыборецкое вепсское сельские поселения).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70-75, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 2), 4 (части 1 и 2), 5, 19, Указ Главы Республики Карелия от 13 сентября 2012 года "Об определении видов разрешенной охоты в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения" в той мере, в какой он в системе действующего правового регулирования не обеспечивает возможность реализации на территории Республики Карелия права на осуществление такого вида охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа - вепсов, проживающих в Республике Карелия в Прионежском муниципальном районе (Шокшинское вепсское, Шелтозерское вепсское, Рыборецкое вепсское сельские поселения).
2. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.
3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд
Республики Карелия


------------------------------------------------------------------